“随着宅基地使用权流转范围的扩大，土地的价值将在全国城乡统一的建设用地市场上得到更充分的体现。”全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明近日在接受中国经济网记者专访时表示，当前农村土地制度改革的“重头戏”就是农村宅基地制度改革。

作为第九、十、十一届全国政协委员，第十二、十三、十四届全国人大代表，土地制度改革是蔡继明20多年来最为关注的议题，他也被媒体先后称为“土地委员”和“土地代表”。今年参加全国人大会议，蔡继明带来了三份相关建议，分别针对增强优势地区高质量发展的土地保障能力、降低农业转移人口市民化住房门槛、推进农村宅基地制度改革。“这三份建议在逻辑上是相互紧密联系的。”他强调说。

全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明（中国经济网记者 李焱/摄）

增强优势地区高质量发展的土地保障能力

2月19日，中央深改委第四次会议审议通过了《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》，对新一轮土地管理制度改革进行了部署。

我国目前城镇常住人口占全国总人口的66.16%，农村常住人口已不足34%，但村庄用地则是城镇建设用地2倍以上，其中占70%的住宅用地相当一部分处于闲置和低效利用状态。“现行的土地管理制度只允许农村宅基地使用权在本集体经济组织内部转让，这就把农村巨量的宅基地排除在了城乡统一的建设用地市场之外。”蔡继明认为，农村宅基地的收益和财产增值功能难以发挥，土地的真实价值就无法得到充分体现。他建议通过试点和修改相关涉地政策法规，允许农村宅基地使用权在城乡之间流转，允许城乡建设用地增减挂钩指标跨省市区交易，以逐步形成全国统一的城乡建设用地市场。

“通过上述改革就能够持续稳定增加优势地区‘制度性’土地供给，使建设用地在全国范围内优化配置，从而促进城乡土地要素自由流动和城乡融合发展。”蔡继明告诉记者。

“全国主体功能区定位和资源禀赋不同，既有工业化城镇化优势地区，也有农业现代化和农村发展优势地区。”蔡继明表示，加快农业转移人口市民化，扩大农村宅基地使用权流转和城乡建设用地增减挂钩指标流转范围，不仅有利于农业转移人口和建设用地向城镇化优势地区集中，也有助于提升农村规模经济水平，使限制开发地区的农业比较优势充分发挥出来。

降低农业转移人口市民化住房门槛

“农业人口向城市转移的过程，也伴随着农村户均土地规模的扩大，这就为乡村振兴和农业现代化的实现创造了土地的供给条件。”蔡继明说。

他认为，降低农业转移人口城市住房门槛，有助于促进农业转移人口市民化，推动“三农”问题解决，破解“用工荒”问题，从而助力城乡融合发展。为此，蔡继明建议从城市住房供给侧发力，按照农业转移人口不同特点，分类、分步实现“住有所居，住有宜居”。

“农业转移人口城市住房问题的最终解决，有赖于其收入水平和住房支付能力的提升。因此，还要从需求侧为农业转移人口实现市民化转变筑牢经济基础。”蔡继明强调，应逐步将农业转移人口纳入住房公积金制度覆盖范围，创新农业转移人口住房保障形式，并为农业转移人口提供更加平等的公共服务。

而在供需两侧同时发力的过程中，不仅要明确政府应承担的主体责任，加强立法和监督管理，还要进一步完善农业转移人口城市住房配套政策。在蔡继明看来，这些配套政策既包括住房用地政策、财税政策、金融支持政策，也包括闲置宅基地流转政策。

推进农村宅基地制度改革

2024年中央一号文件将“强化农民增收举措”和“强化农村改革创新”作为三农工作的两项重要任务，并提出“稳慎推进农村宅基地制度改革”。“扩大宅基地使用权流转范围，可以大大拓宽农民获得财产性收入的渠道，进一步缩小城乡居民财产性收入的差距。”蔡继明说。

他认为，农村宅基地制度改革的核心问题，就是要与城市国有土地做到同地同权。“首先是赋予农村宅基地完整的用益物权。而在用益物权里，最重要的是收益权。收益权要想得到实现，那么宅基地使用权的流转范围就必须超越集体经济组织内部，扩大到城乡之间。”

蔡继明表示，除了用益物权，还应赋予宅基地完整的担保物权，这也符合宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的要求。只有担保物权完整，金融机构才愿意接受宅基地抵押。“为此，宅基地使用权的流转范围也应当扩大到城乡之间。”

去年12月召开的中央经济工作会议强调，“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”，“要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来”。对蔡继明来说，扩大宅基地使用权流转范围，正是联系新型城镇化和乡村全面振兴的重要纽带之一，也是统筹这两项重大工作的关键抓手之一。“新一轮农村宅基地制度改革试点是2020年启动的。扩大宅基地使用权流转范围，也是我们在各地深入调研基础上提出的建议之一。期待宅基地制度改革继续深入推进。”他强调说。（中国经济网记者 邓浩 李焱）