2019年全国两会于3月3日拉开大幕。今年的两会建议，全国人大代表、清华大学教授蔡继明一如既往关注土地制度改革，在他提交的5份建议中，有3份涉及农地改革，分别是关于推进我国土地制度改革的建议、关于《土地管理法修正案（草案）》修改的建议、关于推进农民住房财产权抵押贷款改革力度的建议。

其中，蔡继明对《土地管理法修正案（草案）》提出修改建议，允许农村闲置的宅基地转换成工业、商业等经营性建设用地并在符合城乡统一规划的前提下进入城乡统一的建设用地市场。

全国人大代表、清华大学教授蔡继明在接受新京报等媒体的采访。

建议扩大集体建设用地入市范围

2015年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，土地“三项”改革试点全面铺开。

截至目前，试点工作已经开展四年有余，并将继续延长至2019年12月31日。对于过去几年的试点工作与经验，2018年12月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议对其作了总结报告，认为试点形成的制度性成果可为《土地管理法》、《城市房地产管理法》修改提供依据，并形成了关键性的建议：对土地利用总体规划等法定规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。上述建议，已经体现在《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》、《中华人民共和国城市房地产管理法修正案（草案）》中。

以前，农村集体土地只有首先通过征收为国有建设用地，再进行招拍挂，才能进入市场。如果上述草案获得通过，未来，农村集体建设用地将实行与国有土地同等入市、同权同价，不仅将增加农民收入，还将扩大城市建设用地的供应规模。

但是，当前的土地“三项”改革试点，其主流试点做法是，允许农村集体经营性建设用地试点入市，农村宅基地只能在集体所有制成员内部流转，而农村集体建设用地中真正属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地占比很少，仅靠这么少量的农地入市，根本不足以构建竞争有序的城乡统一的建设用地市场。

蔡继明表示，目前我国的农村集体建设用地有19万平方公里，是城市建设用地的两倍。而集体建设用地中，经营性建设用地占比仅14%，宅基地占比超过70%，如果仅仅是允许存量集体经营性建设用地入市，是九牛一毛，不足以缓解城市建设用地供不应求的局面，应该扩大试点入市范围，尤其是允许农村宅基地入市，“我国农村闲置的宅基地有3000万亩，如果部分入市，将有助于房价稳定或下降。

蔡继明透露，事实上，在一些试点区域，已经在探索宅基地在集体经济组织成员外部流转了。因此，他建议《土地管理法修正案（草案） 》应允许农村闲置的宅基地转换成工业、商业等经营性建设用地并在符合城乡统一规划的前提下进入城乡统一的建设用地市场。

建议赋予农村宅基地抵押权

关于农村宅基地制度改革，蔡继明除了建议入市加快流转外，他还建议赋予农村宅基地完整的用益物权，通过宅基地抵押贷款缓解农民贷款难。

蔡继明认为，根据《物权法》第一百一十七条“用益物权人享有的基本权利，用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”，农民宅基地使用权作为完整的用益物权是完全可以用于抵押的。

“但是问题在于，《物权法》对城市国有宅基地和农村集体宅基地的权能做了不同规定，前者叫“住宅建设用地使用权”，拥有《物权法》所赋予的用益物权的一切权能；后者叫“宅基地使用权”，其使用权人只对集体所有的土地享有占有和使用的权利，没有收益权，更不可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。”

所以，蔡继明建议修改《物权法》相关内容，使农村集体宅基地与城市国有宅基地具有同等的用益物权；并建议取消《中华人民共和国担保法》第三十七条对农村宅基地抵押的限制。

蔡继明表示，农村宅基地的抵押权如果不能实现，就堵塞了农民获得财产收益的渠道。只有将法律上的障碍消除了之后，农村宅基地的抵押才能够在全国范围内广泛地推行。

新京报记者 段文平 摄影 李焱 编辑 武新 校对 李铭