近日，新建济南至枣庄铁路（以下简称“济枣高铁”）建设动员大会召开，引发了业内关注，这表明这条一直以来备受争议的高铁项目，在搁置多年后再次重启了。

济枣高铁位于山东省中南部，北起济南枢纽历城站，向南经泰安、济宁，止于枣庄市台儿庄区，全长约268.564公里，全线共设济南东、历城、南山、泰安东、宁阳东、曲阜东、邹城、滕州东、枣庄南、台儿庄10个车站。

其中，济南东、历城、曲阜东为既有站。另设裴家庄、羊山村2个线路所，改建济南东动车所，设计行车速度350公里/小时。

济枣高铁线路在规划上与京沪高铁平行。图/视觉中国

济枣高铁是山东高速铁路网的重要组成部分，也是一条承担沿线城际及旅游客流为主的高速铁路项目。然而，多年以来，由于济枣高铁线路在规划上与京沪高铁平行，围绕这条铁路是否存在重复建设、资源浪费的讨论一直没有断过。

国家发改委综合运输研究所交通运输咨询研究中心主任向爱兵在接受中国新闻周刊采访时表示，时速350公里/小时高标准建设的济枣高铁在功能定位上属于城际铁路。

他指出，城际铁路通道经济更加强调城市群内城市间的功能互补、产业协同以及沿线枢纽场站综合开发、文旅商贸产业潜力释放等，如何发挥城际铁路通道的经济要素集聚功能和枢纽产业辐射带动作用，是济枣高铁当前和未来不得不面对的重大问题。

一波三折

过去很长一段时间，山东一直面临着“高铁建设与经济地位不匹配”的困扰。随着铁路投融资体制改革的不断深入，以地方投资为主的高铁建设模式成为可能。2014年，国家发改委正式批复《环渤海地区山东省城际轨道交通网规划（调整）》，济青高铁等项目获批，拉开了山东快速铁路网建设的序幕。

近年来，山东加快打造“轨道上的山东半岛城市群”。12月8日，济郑、莱荣高铁建成通车，山东高速铁路运营里程达到2810公里，跃居全国第一。

目前，除即将开工的济枣高铁，雄商、津潍、济滨、潍烟4条高铁正在建设，年底还有潍宿高铁、青岛连接线2条高铁将开工建设，山东在建高铁将达到7条。根据当地规划，预计“十四五”末，山东营业及在建高铁里程将达到4400公里。

在山东全力推进高速铁路建设中，济枣高铁曾遭遇的缓建挫折与争议备受关注，回顾济枣高铁近些年的推进历程，可谓一波三折。

事实上，济南到枣庄的高铁，早在2011年京沪高铁开通时就已经串联起来了。京沪高铁开通后，从北京出发一路向南，在山东境内经过德州东站、济南西站、泰安站、曲阜东站、滕州东站、枣庄站，由此德州、济南、泰安、济宁、枣庄这几座城市也成为山东第一批迈入高铁时代的城市。

济枣高铁最早提出规划是在2016年。2016年7月，济枣高铁被纳入《中长期铁路网规划（2016—2025年）》。两年后，再次出现在《山东省综合交通网中长期发展规划（2018—2035）》。不过，当时的济枣高铁终点只是在枣庄城区，并没有延长到台儿庄区。2019年12月，为带动旅游胜地台儿庄发展，枣庄至台儿庄段被纳入济枣高铁。在2020年山东省政府工作报告中，明确提出济枣高铁将在年内开工，随后该项目列入山东省重大建设项目名单。

2021年3月发布的《新建济南至枣庄铁路土建工程施工单价承包招标公告》显示，济枣高铁建设资金已落实，项目资本金和国内银行贷款各占50%。

转折发生在济枣高铁发布招标公告后不久。2021年3月29日，国务院办公厅转发《关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知》（以下简称《意见》），明确提出国家级铁路要严格控制建设既有高铁的平行线路，既有高铁能力利用率不足80%的，原则上不得新建平行线路。

《意见》同时要求，贯通省会及特大城市、近期双向客流密度2500万人次/年以上可采用时速350公里标准；串联规模较大的地级以上城市、近期双向客流密度2000万人次/年以上、路网功能较突出的高铁线路，可预留时速350公里条件；双向客流密度1500万人次/年以上的高铁区域连接线，可采用时速250公里标准。

而彼时，据山东广播电视台旗下闪电新闻2020年5月30日报道，济枣高铁最大客流密度暂按近期1355万人、远期1610万人建设。因而在当时，即便按时速250公里标准看，济枣高铁客流密度都没有满足《意见》的要求。

2022年2月，枣庄市台儿庄区在回复网友提问时提到，受国家政策调整，济枣高铁项目已全线暂停，目前山东省正对济枣高铁项目进一步研究和论证。

如今，这条山东最受争议的高铁再次被提上日程，也让沿线等待多年的居民看到了希望的曙光。

为京沪线减负？

关于济枣高铁的争议从规划至今一直未断过。支持者认为，其建成后能有效缓解京沪高铁运输压力。

北京交通大学交通运输学院教授杨浩在接受中国新闻周刊采访时谈到，济枣高铁属于山东城际铁路，因与京沪高铁、京沪既有线平行，主要解决上述两条铁路无法满足济南—枣庄间城际客流增长需求时的通道能力问题。

10月30日，京沪高铁发布2023年第三季度报告。京沪高铁上半年实现营业收入192.79亿元，运送旅客2499万人次，较去年同期增长299.7%。在不少业内人士看来，京沪高铁已经处于超饱和状态。

中国区域科学协会原副理事长、四川省社会科学院区域经济研究所研究员周江对中国新闻周刊表示，高铁线路的建设首先要考虑区域内的交通需求以及对区域经济发展的促进作用。

不过，因为与京沪高铁高度平行，也有评论指出，济枣高铁规划的部分站点如济枣高铁在济南设的三个站点，均集中在城区东部与东南部，短期内客流相对较少，易造成资源浪费。

周江说，虽然济枣高铁与京沪高铁部分路段平行，不过济枣高铁是一条服务于沿线旅游及居民出行的快速客运通道，与京沪高铁服务的客流市场并非完全重叠。而一些站点虽然短期内客流量可能较小，但由于该区域有良好的发展潜力，从长期来看也是较为合理的选择。

周江认为，济枣高铁的开通将成为山东省内高铁网络的重要补充，有助于提高区域内城市间的互联互通，实现交通网络的优化，提高整体交通效率。沿线城市也将因高铁的便利性而更具竞争力，带动相关产业的发展。同时，对城市的人口结构、房地产市场等也将产生积极影响。

向爱兵提到，济枣高铁与京沪高铁几乎并行的情况下，突出济枣高铁的城际客流、物流和商流的需求结构特点，并着力通过技术制度创新重塑区域产业分工体系，是培育济枣城际铁路通道经济的关键。

值得一提的是，在济枣高铁开通之前，如何能够更好地缓解沿线高铁运输压力是当前需要解决的重要问题之一。

在杨浩看来，增强铁路能力还可以通过增车、技改、合理编排时刻表等措施加强运输能力。增加车辆是指将两列动车组重联为长编组列车，从而提高列车的载客量；技改则是通过线路或车站改造，缩短列车运行间隔，进而提高运输能力；而合理调整时刻表则是根据客流出行特点规定列车的始发、停靠和终到时刻，有效提高列车的座席利用率。

杨浩表示，由于各线路的能力利用情况各异，针对短板路段采取有针对性的加强措施可以缓解运输能力的紧张状况。

一把“双刃剑”

早在2020年，济枣高铁就因其线路沿线景区众多、知名度高，被赋予“旅游高铁”概念。

该线路从拥有趵突泉、大明湖、千佛山的济南出发，穿越拥有壮美自然风光的济南南部山区和世界文化与自然双重遗产泰山；而后经过“孔孟之乡”济宁曲阜与邹城，最终抵达枣庄台儿庄。由于串联了诸多知名景点，这条高铁也被冠以“最美旅游高铁”。因此，不少业内人士对其对山东境内文旅产业的带动作用寄予期望。

中国旅游改革发展咨询委员会专家委员孙小荣对中国新闻周刊表示，山东文旅产业当下面临的问题主要包括创造性转化不足，许多优质文化资源尚未转化为优质文旅产品和体验场景；发展不均衡，头部观光景区集聚性强，新型休闲度假项目较弱，市场化程度不高；产品品牌影响力不强，“好客山东”的品牌影响力很强，但缺少引领当下消费趋势的新锐产品品牌。他指出，“尽管山东文旅在北方各方面表现突出，但作为北方经济大省、资源大省和人口大省，仍有提升空间。”

孙小荣认为，济枣高铁的开通将构筑山东经典文化廊道，串联济南、泰安、济宁、枣庄四个旅游资源丰富、品牌影响力较高的城市，形成一条具有经典文化特征的高铁旅游廊道。同时，将促进省内市场的内循环，提升四座城市的同城效应，对日常休闲和周末度假消费，尤其是城市休闲和乡村度假产生带动和辐射作用，并将强势品牌地区的客流向沿线小城镇疏散，促进小城镇文旅的发展和市场消费。

在济枣高铁的建设窗口期，孙小荣建议，山东要进一步优化城市休闲和乡村度假发展环境、营商环境和消费环境。他指出，“大交通”越便捷，“大休闲”的需求就越明显，尤其是乡村度假的发展。他举例说，山东这几年以“民宿集聚区”创建新型的休闲度假区，是符合高铁时代休闲度假同城化趋势的好途径。

同时，他提醒，对于文旅发展而言，便捷的交通是一把“双刃剑”，高铁的开通意味着客流的增加，但也意味着更快地流动。对于旅游城市而言，市场竞争将从空间竞争转向时间竞争，比拼谁能够以更加丰富多元的文旅消费体验，因此重要的是提供更加丰富多元的文旅消费体验，把高铁拉动的“流量”转化为实际体验消费的“留量”。